Olmedo y Rocafuerte: Estado federal

abril 12, 2021
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Por Dr. Jorge Pino Vernaza*

La Cámara de Comercio de Guayaquil (CCG) presentó la conferencia digital dictada por el Dr. Jorge Pino Vernaza, con base en su libro Olmedo y Rocafuerte: Estado federal, el 18 de noviembre de 2020. Agradecemos al doctor Pino por la gentileza de escribir un resumen de su exposición, el cual encontrarán a continuación.

La obra tiene el propósito que todas las personas conozcan, especialmente los estudiantes, profesores universitarios y políticos en general, el sistema de gobierno federal como el que propongo para el Ecuador, que va a unirnos, como unió a las 13 colonias diferentes cuando se independizó EE. UU. en 1776, con su Constitución Federal de 1787, que fue la primera en el mundo en adoptar ese sistema de ‘descentralización política’, dando a cada unidad territorial todas las competencias, reteniendo el Estado Central únicamente lo relacionado a Seguridad con las FF. AA.[1], Relaciones Internacionales con Diplomacia. Una sola moneda.

Considero que el Ecuador debe dividirse políticamente en tres regiones: Guayaquil, Quito y Cuenca, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 242, 243, 244, 245, 246 y siguientes de la Constitución vigente. Las tres regiones deben ser, tomando en cuenta los antecedentes históricos, a partir del 9 de octubre y del 8 al 11 de noviembre de 1820, cuando fueron libres e independientes, acabando con el colonialismo español y adquiriendo legitima soberanía de la Provincia Libre de Guayaquil. Esta comprendía, por el norte, desde Cojimíes ‒siendo parte de lo que hoy conocemos como provincia de Esmeraldas‒, y por el sur hasta Tumbes; la totalidad de las actuales provincias de la costa: Manabí, Los Ríos, Guayas, Santa Elena, El Oro, parte de la provincia del Azuay. En total, tomando los datos que trae Teodoro Wolf en su geografía, la superficie de Guayaquil, en el tiempo de los libertadores, excedía los 53 727 kilómetros cuadrados; es decir, era más grande que Suiza, que solo tiene 41 324 kilómetros.

¿De qué manifestación nace una ley? De la voluntad soberana del pueblo. ¿Qué es la soberanía? Art. 1, inciso 2, de la Constitución (2008): “La soberanía radica en el pueblo, cuya ‘voluntad’ es el fundamento de la autoridad (…)” (p. 16). Soberanía es el poder originario y supremo de la comunidad política. El poder se puede dividir territorialmente, como lo establece el art. 242 de la Constitución, en regiones, provincias, cantones y parroquias. El objetivo de la división del poder es cumplir con el principio de efectividad del Estado y sus instituciones.

Antes de entrar en materia propiamente dicha, creo conveniente conversarles sobre los diversos métodos occidentales para dividir el poder político entre los niveles gubernamentales. Es posible agruparlos en tres categorías generales: sistemas confederativos, unitario centralista y federal. Para entender qué es federalismo, conviene analizar primero lo que no es, es decir, en que forma difiere de los otros dos modelos de autoridad política dividida.

Confederación

En una confederación, el pueblo confiere poder político sobre determinados asuntos a los gobiernos de las partes componentes del sistema político. A su vez, dichos gobiernos, como grupo, delegan la autoridad sobre algunos de los asuntos en el gobierno central. En una confederación, la variedad de poderes conferidos a los gobiernos de las partes componentes es, generalmente, amplia y abarca todas aquellas actividades que, en el sentir del pueblo, deben quedar bajo el control público y no en el particular. En cambio, los poderes del gobierno central son limitados y se restringen únicamente a aquellos asuntos que, en opinión de las partes que lo forman, deben ser manejados por la unidad de gobierno más grande y que abarque más geográficamente.

Por ejemplo, de acuerdo con los Artículos de la Confederación Americana, las funciones del gobierno nacional se limitaban a cuestiones de guerra y paz, mientras que los gobiernos de los Estados ejercían una amplia autoridad sobre las actividades restantes, confiadas a las autoridades políticas.

En una confederación, el pueblo no confiere directamente autoridad política al gobierno central, de manera que este no puede ejercer control legal directo sobre el pueblo.  El gobierno central tiene que depender de los gobiernos de las partes que lo forman para imponer su autoridad.

Es característica en una confederación el derecho que tiene un gobierno que forma parte de la confederación, de separarse voluntariamente de la unión si le parece que sus intereses no están siendo atendidos por los Estados restantes. Otra característica es el requisito de todas las partes componentes de la unión, que consientan en cualquier cambio introducido en la división de poderes entre los dos niveles de gobierno.

Gobiernos unitarios centralistas

El Dr. Rodrigo Borja (2012), en su Enciclopedia de la Política, trata sobre estos temas y dice: “Centralismo: es la tendencia hacia la centralización exagerada, indebida o inconveniente de la autoridad en la organización política y administrativa del Estado. En donde impera este sistema todo depende de la voluntad de una autoridad focal que concentra en sus manos la suma de atribuciones políticas y administrativas de la sociedad.  Este sistema entrega a la autoridad central competencias exclusivas de gobierno y administración, en perjuicio de las demás magistraturas públicas. En él prevalece la fuerza centrípeta. Todo nace y muere en un punto central en el que se genera y del que parte a la autoridad” (párr. 1).

El sistema unitario centralista es diametralmente opuesto a una confederación, como una manera de dividir el poder político entre los niveles de gobierno.  El pueblo confiere autoridad al gobierno central sobre todas las actividades de las partes, no obstante, a su vez delega autoridad sobre alguna de esas actividades en las partes componentes. Los poderes que conserva la unidad central son normalmente más amplios e importantes que los que confiere a las unidades políticas inferiores. Además, los gobiernos de las partes componentes pueden imponer sus disposiciones a las personas solo si lo autoriza el gobierno central.

En la actualidad, la mayoría de las naciones del mundo tienen gobiernos unitarios. El Estado determina qué funciones le serán encomendadas a los gobiernos locales (regiones, provincias, cantones) y decide si esas entidades políticas pueden crear sus propias dependencias.

El centralismo es la aberración que se produce por la absorción indebida de funciones y competencias, que deberían corresponder a otros órganos y magistraturas del Estado.

El centralismo es un fenómeno muy viejo. Todas las monarquías orientales de la antigüedad y los imperios de occidente fueron centralistas. La dispersión feudal de la Edad Media lo debilitó.  Regresó con el absolutismo monárquico: “el Estado soy yo”, de Luis XIV.  La Revolución Francesa trabajó por la descentralización, como parte de su concepción de la libertad. Los totalitarismos de principios del siglo XX, en sus versiones fascista y comunista, volvieron a implantarlo. Esta es la historia del centralismo.

Las técnicas administrativas modernas aconsejan la descentralización por servicios.

Estado Federal

Estado Federal es el que “se forma bajo los principios del federalismo, o sea, de la descentralización política. Su territorio está dividido en unidades autónomas que, sobre determinadas materias, se gobiernan por su propia Constitución, leyes y autoridades; y, sobre otras, están sometidas al ordenamiento jurídico central del Estado y al gobierno de la federación. Corresponde a la constitución federal la distribución de competencias entre ellos. Ella hace una distribución horizontal que comprende a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Cada una de las unidades territoriales tiene su propio congreso, su poder ejecutivo y sus cortes de justicia, que se mueven dentro del marco de competencias señalado por la Constitución Federal” (Borja, 2012).

Borja (2012) agrega que “en esta forma de Estado coexisten un sistema jurídico central, válido para todo el territorio nacional, y subsistemas jurídicos que rigen en las unidades territoriales autónomas. De modo que se da allí una dispersión de los centros de poder, en contraste con la centralización de ellos que caracteriza al Estado unitario”.

Además, en su misma Enciclopedia (2012), página 391, sobre el  Estado federal, dice: “Hay dos maneras de realizar la distribución del poder en esta forma de Estado: la una es asignar al gobierno central un cúmulo de competencias básicas para mantener la unidad nacional en medio de la diversidad regional y dejar las competencias no asignadas a disposición de los gobiernos locales; y la otra es la contraria: entregar a los órganos descentralizados las facultades legislativas, ejecutivas y judiciales necesarias para su autogobierno y reservar a la federación las competencias residuales. El primer sistema fue adoptado por los Estados Unidos de América en su Constitución de 1787, que se convirtió en el primer Estado Federal de la historia, e imitado después por Suiza, Australia y otros Estados; y el segundo, por el de Canadá. Los tratadistas estiman que con el primer sistema se robustece la autonomía de las unidades descentralizadas, mientras que con el segundo se fortifica el poder central y se impulsa la dinámica centralizadora que en la práctica se observa en los Estados federales”.

El Estado federal responde a circunstancias históricas, regionales, étnicas, religiosas, lingüísticas o económicas, que aconsejan respetar la particularidad en el marco de la unidad. Puede surgir por la unión de Estados, hasta entonces independientes; como los casos de la Unión Americana y Suiza, o como consecuencia de un cambio de organización política, porque un Estado unitario se vuelve federal, como ocurrió con la Unión Soviética, México y otros países. Cuando acontece lo primero, se produce una verdadera fusión de Estados, que da nacimiento a una entidad estatal nueva, integrada por el territorio y la población de los Estados que se unen.

El Estado federal, en cierto modo, representa en cierta forma una doble división de poderes: la división clásica de Montesquieu, a la que agrega la división en razón del territorio. La primera es una división en sentido horizontal, y la segunda, en sentido vertical. Pero ambas contribuyen a limitar el ejercicio de la autoridad y a prevenir los abusos del poder.

Su estructura organizativa se refleja en el parlamento federal, que es un órgano integrado por dos Cámaras: la de Senadores, que son representantes corporativos de las unidades territoriales en que se descompone la unión, y la de Diputados, que representan a la población nacional en su conjunto.

La función judicial responde también a esta forma de organización estatal. Cada unidad territorial tiene su propio aparato de justicia, que conoce y resuelve, en última instancia los casos suscitados en su jurisdicción, sin menoscabo de la Corte Suprema de Justicia que, entre otras funciones, tiene la de dirimir los conflictos de competencia de las unidades territoriales entre sí y la de ellas con el gobierno central; y la de ejercer el control de la Constitucionalidad de las leyes expedidas por los Parlamentos regionales, para mantener la integridad del ordenamiento jurídico federal.

Se presenta la oportunidad en el 2020, al celebrar 200 años de independencia del cantón de Guayaquil: 9 de octubre de 1820; y, de la provincia (incluía Guayas, Los Ríos, El Oro, Manabí y Santa Elena), del 8 al 11 noviembre de 1820, de recuperar la “identidad regional” de cómo nacimos a la libertad hace 200 años: juntos, unidos, solidarios, como hermanos, como un todo. Ahora, es necesario y conveniente, para consolidar fuerzas, incluir en “la región del sur Guayaquil” a algunas provincias andina y oriental del sur.

De lo dicho se desprende que los representantes y responsables del poder público siempre deben tener en cuenta lo que José Joaquín de Olmedo dijera a don Vicente Rocafuerte en la Convención de Ambato, el 8 de agosto de 1835:

“El poder público no es una propiedad que se adquiere, no es un fuero, no es un premio que la nación concede, es una carga honrosa y grave, es una confianza grande y terrible que lleva consigo grandes y terribles obligaciones.

El ciudadano investido de poder no tiene más derecho ni más prerrogativas que las de tener mayores facultades para el bien, y la del ser el primero en marchar por la estrecha senda de las leyes, ni debe proponerse otra recompensa que la esperanza de merecer un día, por su moderación, por su constancia, por su cordial sumisión a las leyes el amor de sus ciudadanos y la gratitud de la patria”.

Recurro a la historia y veo que en octubre y noviembre de 1820, nació libre, independiente y soberana la llamada Provincia Libre de Guayaquil. Y sus ciudadanos tenían afinidad de cultura, costumbres, tradiciones, geografía e historia. Ya estaban separados y había terminado toda forma colonial.

Entre el 8 y 11 de noviembre de 1820, se habían reunido el Colegio Electoral o Asamblea Constituyente de la Provincia Libre de Guayaquil, y su presidente, José Joaquín de Olmedo; y su secretario, José de Antepara. Ellos firmaron la primera Constitución Política o Estatuto Jurídico, llamado Reglamento Provisorio, con disposiciones en derechos de libertad, igualdad, fraternidad, lealtad y generosidad, respetando la libre voluntad de su pueblo para continuar independientes o unirse a una de las asociaciones vecinas que se formaren. Proclamando, entre otros derechos, el de libertad de comercio. Principios y valores liberales federales, descentralización política y todas las competencias. Olmedo mostró talento y virtudes.

Sin embargo, en julio de 1822, el libertador Bolívar, con 3000 soldados colombianos, sometió a la fuerza a Guayaquil y a su provincia. Olmedo no aceptó la anexión, Bolívar no se disculpó ante la Junta de gobierno de Guayaquil, sino frente al genio de Olmedo sobre su proceder conquistador; así, colombianiza la otrora provincia libre de Guayaquil. Se forma la Gran Colombia y pasamos a ser el sur de Colombia, mientras le duró el mando a Bolívar.

En el primer semestre de 1827, el Municipio de Guayaquil se reúne en asamblea, desconoce la anexión a la Gran Colombia y declara a su gobierno como federal, recordando el 9 de octubre y del 8 al 11 de noviembre de 1820. Es de grata recordación que la asamblea designó como intendente y comandante general de armas a don Diego Noboa y al coronel Antonio Elizalde, respetivamente; diciendo que el departamento no solo se halla actualmente en actitud de elegir la forma de gobierno que más le convenga a su felicidad, sino que, habiendo conseguido en el memorable 9 de octubre de 1820 su independencia y libertad por sus propios esfuerzos, se cree con más derecho que el imprescriptible que tienen los pueblos de formar una familia y constituirse, removiendo los obstáculos que se le presenten, aunque sea resistiendo a la fuerza que los oprime.

Hemos tenido ‘a bien y necesario’, como remarcan los asambleístas, declararnos como desde luego nos declaramos por la forma de gobierno federal. Y resolvieron designar al mariscal José de La Mar jefe civil y militar. Se produjo un duelo epistolar entre La Mar y Juan José Flores, que desempeñaba para esa fecha las funciones de jefe superior del Distrito del sur.

Flores acusaba a La Mar de ejercer una autoridad inconstitucional y de tratar de establecer, con Guayaquil, Quito y Azuay, un estado independiente. La Mar increpaba a Flores que venía a descargar su venganza contra el pueblo porteño que luchaba por sus ideales. Vemos, nuevamente, la libre y soberana voluntad política del pueblo de Guayaquil, de tener un sistema federal de gobierno.

En 1830, nació el Ecuador con una constitución redactada por Olmedo, con un sistema de gobierno confederativo (con descentralización política); pero desde 1835 hasta la fecha han transcurrido 185 años, y desde que la patria existe, el sistema unitario centralista, heredado de la Corona española, colonial, seguido por Bolívar y Flores, se mantiene. Se dejaron de lado las intenciones y anhelos libertarios de Olmedo y Rocafuerte en 1820, del 9 de octubre, Independencia de Guayaquil, y del 8 al 11 de noviembre, de la reunión del Colegio Electoral o Asamblea Constituyente y aprobación del Reglamento Provisorio o Primera Constitución de la Provincia Libre de Guayaquil, que entonces estaba constituida por Guayas, Los Ríos, El Oro, Santa Elena y Manabí, con la que se legitima su independencia, libertad y soberanía.

Y en la Carta de Bolívar a Flores, el 9 de noviembre de 1830, en que le dice: “advertiré a usted que Rocafuerte ha debido partir para ese país, y que este hombre lleva las ideas más siniestras contra usted y contra todos mis amigos. Es capaz de todo y tiene los medios para ello.  Es tan ideático… que se ha hecho furioso enemigo mío por los mismos delitos que usted ha cometido. Haberle hecho guerra a La Mar y no ser de Guayaquil…  Es el federalista más rabioso que se conoce en el mundo, antimilitar encarnizado y algo de malo. Si ese caballero pone los pies en Guayaquil, tendrá usted mucho que sufrir, y lo demás, Dios lo sabe. Vendrá La Mar, Olmedo lo idolatra y lo ama más que a él…”.

Y la revolución del 6 de marzo de 1845 contra el militarismo extranjero, une a Rocafuerte con Olmedo, Roca y Noboa para derrocar los afanes dictatoriales de Flores, para formar un gobierno de personajes costeños, anticonservadores, antidictatoriales, antimilitaristas colombo-venezolanos, proecuatorianos liberales, prodescentralización política, con los principios federales, por lo cual cambian el tricolor de la bandera por los mismos colores de octubre de 1820, pero en 3 cuarteles: dos blancos en los extremos y un azul-celeste, con 7 estrellas, en el centro, que representaban las 7 provincias.

Lamentablemente, Olmedo y Rocafuerte mueren en 1847 y queda trunco el anhelo del sistema federal de gobierno. Años más tarde, las ideas e ideales regresan con Pedro Carbo. Olmedo y Rocafuerte, a quienes rindo homenaje con el aporte de mi obra, con el fin de unir a los ecuatorianos todos, como se unieron las 13 colonias que eran diferentes cuando se independizó Estados Unidos en 1776, con su Constitución Federal de 1787, que fue la primera en el mundo en adoptar ese sistema de descentralización política, dando a cada unidad territorial todas las competencias, reteniendo el Estado Central únicamente lo relacionado a seguridad con Fuerzas Armadas, Relaciones Internacionales con diplomacia; una sola moneda y comercio exterior.

Como queda dicho, recuerdo las normativas de la Constitución vigente sobre la división política, que contempla la unión de provincias, y cantones para formar regiones con características de la misma manera de vivir y progresar, mismas cultura, costumbres, tradiciones, geografía e historia. Por eso, propongo la unificación de la otrora provincia libre de Guayaquil con las provincias serranas y amazónicas que, voluntaria y soberanamente, decidan esa opción, con miras a una verdadera unidad regional que produzca armonía en el trabajo, para desarrollar progreso que genere riqueza; para la felicidad de sus ciudadanos. Y que lo mismo suceda en las regiones de Quito y Cuenca. Sobre esas dos regiones, les toca a sus ciudadanos expresar sus soberanas y libres voluntades al respecto.

La verdad política no se encuentra completa en su texto constitucional, sino en su régimen, es decir, en la solución fáctica.

Con la sencilla comparación de la diferencia de número de artículos que sobre materia de Derecho Constitucional tenemos algunos Estados descendientes de España y de Bolívar, como de Estados Unidos de América, de tendencia anglosajona, país formado por inmigrantes europeos, y también hispanoamericanos.  No cabe que haga ningún comentario al respecto.

La Constitución de Estados Unidos contiene un preámbulo y 7 artículos. También incluye 27 enmiendas, de las cuales, las 10 primeras se conocen como Carta de Derechos. La Constitución de Venezuela tiene 350 artículos. La Constitución de Colombia tiene 380 artículos. La Constitución de Ecuador tiene 444 artículos.

En 2020 se cumplieron 200 años de la independencia de Guayaquil y de su Provincia libre y autónoma. Recién empieza a vivir la República, según mi criterio. Seguiremos con la posta que nos dejaron Olmedo y Rocafuerte, buscando el sistema federal de gobierno, con pesos y contrapesos en la división de poderes y diferentes niveles de gobierno y autoridad para mejorar el ansiado bien común, para que haya libertad, igualdad, fraternidad, generosidad, solidaridad, principios y valores del cristianismo.

Mi idea es que toda vez que el sistema unitario centralista es discriminatorio, totalitario, que lo han usado todos los dictadores totalitarios de izquierda y derecha de todo el mundo, lo terminemos enseguida, por un sistema federal con descentralización política y total de competencias, para desarrollarnos de acuerdo con nuestras costumbres, tradiciones, cultura, geografía e historia. Tres regiones federadas: Guayaquil, Quito y Cuenca, en busca de un mejor desarrollo, de progreso económico, jurídico y político, que den confianza y seguridad, haciendo atractiva la inversión extranjera. Cada región libremente legislará, juzgará y será ejecutiva de sus negocios. Sin cuenta única del tesoro, cada región retendrá lo suyo y decidirá cómo desarrollar su trabajo, en beneficio de su pueblo.

Concluyo, la única manera jurídico-política de terminar con el referido discrimen unitario centralista se resuelve cambiando la organización política, por la que el Estado unitario ecuatoriano se vuelva federal mediante la descentralización política, asignando al Gobierno Central un cúmulo de competencias básicas para mantener la unidad nacional en medio de la diversidad regional, y dejar el resto de las competencias no asignadas a disposición de los gobiernos locales.

En mi opinión, he demostrado que, tanto doctrinariamente como jurídicamente, el Estado Federal puede y debe ser el resultado de un cambio de organización política por el que un Estado unitario se convierta en federal. Así debe de ocurrir en el Ecuador, para que haya armonía y unidad entre ecuatorianos, respetando sus diferencias de costumbres culturales, sociológicas, económicas, geográficas, históricas, etcétera, de acuerdo con la soberana voluntad de cada pueblo, porque es la única manera de que exista unidad legítima. Por lo tanto, considero que las regiones de Guayaquil, Quito y Cuenca deberían tener sistemas de gobiernos federales.

¡Debe morir el centralismo para que la patria viva! Esa es mi idea, el resumen y la motivación de mi obra.

Referencias

Borja, R. (2012). Enciclopedia de la política. Fondo de Cultura Económica.

República del Ecuador. (2008). Constitución de la República del Ecuador. Registro Oficial. https://bit.ly/394R7QB

* Abogado y doctor en Jurisprudencia por la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil. Magíster en Ciencias Internacionales y Diplomacia por la Universidad de Guayaquil, a través de su Instituto de Diplomacia y Ciencias Internacionales, donde obtuvo el Premio Contenta (1984). En ambas instituciones educativas ejerció la docencia, así como también en la Universidad de Especialidades Espíritu Santo. Se desempeñó como notario titular undécimo de Guayaquil. Participó en Encuentros Notariales Internacionales, en representación de Guayaquil, en Puerto Rico y Panamá. Ha sido columnista de los diarios El Telégrafo, El Universo, Expreso, La Nación y Desde mi Trinchera; en la revista Élite y el semanario El Observador.

[1] Fuerzas Armadas del Ecuador

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